25.09.2007

Анна Логинова

МИНИСТЕРСТВО НОВЫХ ОТРАСЛЕЙ

Транспортные коридоры – это гарантия от распада государства

ТРАНЗИТНЫЙ РЕСУРС

Пожалуй, только ленивый не отмечал, что географическое положение России уникально и что на этом нужно зарабатывать. То, что развитие современного транспортного транзита, соединяющего страны Азиатско-Тихоокеанского региона и Европу, может быть источником несырьевого подхода к развитию экономики страны, очевидно и сегодня.

По мнению специалистов, системы транспортных путей России нужно разрабатывать по принципу транспортной решетки, то есть к основной магистрали привязывать вспомогательные пути. Эта схема позволяет создавать широкую транспортную инфраструктуру, которая способствует социально-экономическому развитию регионов. С подобной идеей выступал еще в XIX веке управляющий министерством путей сообщения в кабинете министров Александра III и премьер-министр при Николае II Сергей Витте: «...дороги в России должны быть стратегические, политические и коммерческие».

Между тем, сегодня процесс создания системы транспортных коридоров идет недопустимо медленно. Мы теряем время, и время работает против нас. По оценке А. Миграняна и Г. Томичина, альтернативой Российским транзитным перевозкам являются строящиеся транспортные артерии, идущие через Китай, Казахстан и Иран. Если мы не включимся в мировую систему транзитных транспортных потоков, то окончательно потеряем возможность занять в ней достойное место.

По мнению Миграняна и Томчина, краеугольным камнем конкурентоспособности современных транспортных коридоров выступает мультимодальность – перевозка груза без смены тары любым видом транспортного средства, а также возможность выбора способа и режима доставки груза. Иными словами, России нужно вывести на международный рынок своих операторов транзитных перевозок, способных оказать услугу прямой перевозки через территорию РФ с участием одновременно и морского, и речного, и железнодорожного, и автомобильного, и воздушного транспорта.

Уровень услуги должен быть конкурентоспособен в высшей степени. Это означает, что по всему пути следования груз должен перевозиться по единому сопроводительному документу, в стандартных хорошо защищенных контейнерах, что повысит сохранность груза, даст экономию времени при перевалке на другой вид транспорта. А сами средства транспорта и пункты перевалки должны быть способны работать со стандартной тарой и, кроме того, оснащены информационно-коммуникационными технологиями, позволяющими пользователю в любой момент, в том числе по Интернету, отслеживать, как идет груз и где он находится в настоящее время. Это не фантазии – такое уже привычно для банковских услуг. Разумеется, не могут остаться в нынешнем виде и правила таможенного досмотра и технология пересечения границ с многосуточными простоями.

 

УСТАРЕВШИЕ ЗАКОНЫ

Как осуществить выход на принципиально новый уровень качества сервиса? Какие правовые и организационно-технические условия существуют для этого? Кто отвечает за решение этих задач?

То, что принято называть сейчас транспортным коридором, в статье 788 Гражданского Кодекса именуется «прямым смешанным сообщением», а в актах Правительства России и транспортных ведомств соответствующая услуга обозначается как «прямые смешанные перевозки».

Рассмотрим сначала состояние правовой базы по вопросу прямого смешанного сообщения. Статья 788 Гражданского Кодекса предполагает принятие Закона, регулирующего этот круг правоотношений. Однако на текущий момент подобный закон не только принят, но даже не разрабатывается.

Функции законодательного регулирования выполняет сейчас Федеральный закон «Устав железнодорожного транспорта», где в главе V «Перевозки грузов в прямом и смешанном сообщении» указано, что ее нормы действуют до вступления в силу Федерального закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках. Устав железнодорожного транспорта определяет все основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных связанных с перевозками услуг.

В другом федеральном законе «Кодекс внутреннего водного транспорта» также имеется глава, в которой содержатся положения, регламентирующие прямое смешанное сообщение. В части технологии выполнения перевозок на воде и на суше хозяйствующие субъекты до сих пор руководствуются принятыми в далеком 1956 году и измененными в 1984 году «Правилами перевозок грузов в прямом смешанном железнодорожно-водном сообщении». Эти Правила касаются морского флота, речного флота и железнодорожного транспорта.

Воздушный транспорт руководствуется изданными примерно в то же время «Правилами перевозки пассажиров, багажа и грузов на воздушных линиях Союза ССР», утвержденным Приказом МГА СССР от 16.01.1985 №19.

Автомобильный транспорт руководствуется также достаточно давно изданным Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 №176 «Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР». В данном документе имеется раздел «Прямое смешанное сообщение с участием других видов транспорта». В свою очередь, ведомственные акты воздушного и автомобильного транспорта вообще не содержат описаний нормативной технологии прямых смешанных перевозок.

Таким образом, в подзаконном регулировании прямого смешанного сообщения используются ведомственные акты 20-50 летней давности, что говорит только об одном: технология этого вида услуг мало изменилась с тех времен, и потому в обновлении нормативной базы не ощущается необходимости.

В «Правилах перевозок грузов в прямом смешанном железнодорожно-водном сообщении» описана технология осуществления прямых смешанных перевозок, взаимодействие участников процесса, перечислены морские порты, речные порты и пристани, входящие в систему перевозки «по одной накладной», приведены образцы типовых документов о перевозке. Данная технология описана в хозяйственной терминологии 1956 года и сама по себе является тормозом развития смешанных (комбинированных) перевозок. Препятствием прежде всего потому, что не отражает современного смысла прямого смешанного сообщения и основана на бумажном документообороте. Явным анахронизмом документа предстает исключение из процесса перевозок воздушного транспорта (возможно, это связано с тем, что в 1956–1984 гг. грузовое использование воздушного транспорта не имело существенных масштабов).

Очевидно, что необходимо включение авиатранспорта в нормативные акты о прямом смешанном сообщении, причем должно быть обеспечено включение в эти документы и специальных глав, посвященных аэропортам (от них зависит качество услуг наземной инфраструктуры) и собственно перевозчикам – авиакомпаниям.

 

НЕУПРАВЛЯЕМЫЙ ПРОЦЕСС

Реальную картину фактического состояния российского рынка прямого смешанного сообщения представить сложно. Хотя вряд ли современных клиентов устраивает, например, что претензии в связи с утратой груза в процессе его перевозки в прямом смешанном сообщении согласно нынешним нормативным актам, могут быть предъявлены только по истечении четырех месяцев со дня приема груза для перевозки. Между тем, деловые процессы в современной экономике резко ускорились, распространилась система поставок «точно в срок». Несовершенство законодательства, естественно, влияет на конкурентоспособность российских транзитных перевозок.

По данным Минтранса России, низкая скорость движения транспортных средств и грузов, непроизводительные затраты на складирование и перегрузку, другие проблемы в системе товародвижения приводят к тому, что РФ теряет ежегодно до 2% ВВП. Если учесть, что ВВП России на 2008 год прогнозируется в объеме 35000 млрд руб., потери в системе товародвижении составят 700 млрд руб. в год.

Важной характеристикой оценки рынка могли бы быть такие параметры, как грузооборот и доля прямого смешанного сообщения в общей сумме транспортных услуг в сравнении с другими странами. Однако на основе анализа открытых источников эти параметры выявить невозможно. Минтрансом России даются сведения об объеме перевозок только в разрезе видов транспорта. Статистика по объему прямых смешанных перевозок ведется лишь в отношении грузов, предназначенных для районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, однако «северный завоз» – это, по сути, не экономическая деятельность, а разновидность социальных услуг. Анализ этих фактов приводит к выводу о том, что прямое смешанное сообщение в России не является объектом управления и не имеет понятного управляющего центра.

 

УЩЕРБНОСТЬ «СЫРЬЕВОЙ» ПСИХОЛОГИИ

Профильный орган исполнительной власти, занимающийся вопросами смешанных перевозок, – Минтранс России. Однако в открытых документах Минтранса России, например, в плане законопроектных работ на 2007 год, не ставится никаких задач по развитию их правовой базы.

Прямое смешанное сообщение, как источник доходов, вообще не признан в Минтрансе в качестве приоритетного вида деятельности. Приказом от 31 июля 2006 г. №94 Минтранс России утвердил «Стратегию развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 г.», в которой по рассматриваемому вопросу сказано следующее:

«Стратегическим интересам России отвечает развитие экспорта транспортных услуг, который должен стать такой же важной составляющей валового национального продукта Российской Федерации, как и экспорт товаров. Экспорт транспортных услуг будет развиваться по трем направлениям:

• развитие международного транзита через территорию Российской Федерации с использованием международных транспортных коридоров;

• транспортное обеспечение экспорта товаров;

• повышение конкурентоспособности отечественных перевозчиков и увеличение их доли на мировом рынке транспортных услуг.

Решение этого комплекса задач возможно только на основе формирования в Российской Федерации транспортной инфраструктуры мирового уровня, создания прочной основы для интеграции страны в мировую транспортную систему и укрепления стратегической конкурентной позиции российской экономики. Использование транзитного потенциала Российской Федерации должно стать не только приоритетом развития транспортной системы, но и самостоятельной точкой роста экономики. Увеличение объема транзитных перевозок к 2010 году на 20-25 млн тонн по сравнению с 2005 годом может принести Российской Федерации дополнительно около 6 млрд долларов.

Вместе с тем, в борьбе за транзитные грузопотоки все чаще конкурируют не перевозчики и экспедиторы, а таможенные и транспортные технологии пересечения границ.

В настоящее время указанная система далеко не совершенна. Так, по данным Ассоциации автомобильных перевозчиков, время простоя на автомобильных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации составляет до 30% всего времени оборота автомобилей в международных перевозках. Чрезвычайно велики также и сверхнормативные простои судов в российских портах, связанные с выполнением таможенных и пограничных процедур, что сказывается на конкурентоспособности флота и портовой индустрии. Потери морских перевозчиков и портов достигают 250 млн долларов в год».

Резонно отметив, что улучшение прямого смешанного сообщения немыслимо без участия Федеральной таможенной службы, которая несет ответственность за технологии пересечения границ и таможенные процедуры, Минтранс России в вышеприведенном документе почему-то предлагает лишь мероприятия, направленные на развитие инфраструктуры, связанной с экспортом топливно-энергетических ресурсов.

Иными словами, Минтранс России до 2010 года ограничился лишь заботой о транспортном обеспечении сырьевого сектора. Об улучшении условий для всех видов грузов речь не идет.

Таким образом, перед нами еще один пример крайней ущербной «сырьевой ориентации» в головах наших чиновников. И не просматривается, увы, никаких шансов на изменение ситуации в лучшую сторону при сложившемся на сегодняшний день распределении ответственности в системе федеральных органов власти. Ведь при узковедомственной специализации, переходящей в ведомственную ограниченность, многопрофильные проблемы не поддаются решению.

Задача создания прямого смешанного сообщения требует участия как минимум трех ведомств:

1. Минтранса России – в части создания правовых норм, обязательных для всех видов транспорта;

2. Федеральной таможенной службы – в части изменения таможенных технологий и технологий пересечения границ;

2. Минэкономразвития России – в части разработки конкурентоспособной тарифной политики для прямого смешанного сообщения, а также в части организации частно-государственного партнерства в деле замены устаревших и создания новых технологий, оборудования и объектов инфраструктуры.

 

ЗАЧЕМ НУЖНО НОВОЕ МИНИСТЕРСТВО?

Получается, что в настоящий момент за развитие прямого смешанного сообщения через территорию страны во всех мыслимых географических направлениях в РФ не отвечает никто.

В ситуации, когда ведомственная разобщенность становится препятствием, необходимо централизовать управление развитием прямого смешанного сообщения в руках специально созданного государственного органа. Критериями оценки его деятельности должны стать такие параметры, как рост грузооборота прямых смешанных сообщений и увеличение скорости товародвижения, а также качество работы с клиентами, измеряемое признанными методиками. Эту структуру можно назвать как угодно – федеральным агентством, комиссией, временной комиссией и т.д., однако с учетом российских управленческих традиций лучше всего подошел бы формат министерства. Есть много проблем, причем не только инвестиционных и технологических, но и правовых, которые в формате комиссий решить практически невозможно. Тем более что деятельность комиссий не принято оценивать в соответствии с какими-то показателями, а в отношении министерств это вполне логично.

Возможно, кому-то покажется роскошью создание министерства по одному вопросу, но можно вменить этому министерству еще несколько задач подобного плана. К примеру, ни одно министерство сейчас не отвечает за создание новых доходоприносящих отраслей экономики. Речь идет, естественно, о количественных показателях (возникли такие-то отрасли, которых раньше не было, у них такой-то оборот, такие-то налоговые поступления, создано такое-то число рабочих мест).

Конечно, есть ответственные за локальные инвестпроекты, федеральные целевые программы, промежуточные и конечные результаты. Каждое министерство делает, что может, точнее, что хочет в своей сфере, но проблемой формирования источников несырьевых доходов как отраслей экономики ни одно ведомство не занимается.

Дополнительно осложняет ситуацию «человеческий фактор». Среди первых лиц считается дурным тоном вмешиваться в компетенции друг друга. Поэтому, к примеру, даже если министр транспорта знает, что должен сделать руководитель таможенной службы в части технологии пересечения границы, он этого не выскажет, несмотря на то, что сложившийся «порядок» портит ему показатели скорости товародвижения.

Аналогично, министр экономического развития не станет критиковать своих коллег за то, что они не договорились и не создали основ новой доходоприносящей отрасли.

Нужно каким-то образом переломить ситуацию, когда каждый министр отвечает за себя, строит хорошие отношения с коллегами, стремится блюсти чиновничью этику, но не думает об общем благе. Поэтому формат министерства (назовем его «Министерство новых отраслей экономики») нужен прежде всего для того, чтобы преодолеть ведомственную разобщенность как в деле создания прямого смешанного сообщения, так и в других важных вопросах.

 

ЗАДАЧА ГОСУДАРСТВА, А НЕ РЫНКА

Допустим, такое министерство создано. Чем оно должно заняться в первую очередь? Основные задачи, на наш взгляд, должны быть таковы:

1. В короткие сроки (не более 6 месяцев) нужно разработать концепцию развития прямых смешанных перевозок в России до 2014 г. В основу концепции должен быть положен тезис о том, что к 2014 году прямые смешанные перевозки смогут обеспечить такие-то показатели грузооборота и скорости товародвижения и осуществляться по линиям и направлениям, которые будут целесообразны для России географически, инфраструктурно, экономически, и, разумеется, политически. Эти линии должны быть прямо указаны как государственное задание.

2. Дополнить недостающую нормативно-правовую базу регулирования прямого смешанного сообщения – разработать проект базового Федерального закона и подзаконные акты, утвердить прямые смешанные перевозки как вид деятельности с присвоением соответствующих учетных статистических кодов ОКВД, что позволит органам статистики начать собирать информацию об объеме данных услуг.

3. Выполнять координацию государственных органов, органов власти субъектов РФ и частного бизнеса при организации прямого смешанного сообщения на высокотехнологичном уровне.

4. Выступать головным заказчиком федеральных целевых программ по созданию современной инфраструктуры прямого смешанного сообщения.

5. Создать операторов рынка прямых смешанных сообщений, а именно, образовать несколько хозяйствующих субъектов в правовой форме ОАО при 100-процентном участии государства. На время становления отрасли государство как акционер будет ставить стратегические задачи этим предприятиям, наделять их необходимой инфраструктурой, назначать показатели грузооборота и качества услуг. Опасность монополизма может блокироваться созданием нескольких операторов на каждый транспортный коридор. В дальнейшем, например через 10 лет, предприятия отрасли и объекты инфраструктуры могут быть приватизированы.

Перечисленные меры, при всей своей «нерыночности», позволят преодолеть ведомственную разобщенность и в короткий срок создать новую отрасль экономики, которая не только будет вносить весомый вклад в ВВП, но и способствовать решению важных политических задач. Например, способствовать предотвращению распада страны на отдельные и беспомощные в своей изолированности регионы. Очевидно ведь, что развитие Сибири и Дальнего Востока далее не может осуществляться так, как это идет сегодня, – с ориентацией на страны Азиатско-Тихоокеанского региона. Рано или поздно это приведет к усилению центробежных тенденций и создаст предпосылки для разрушения государства. А вот с развитием транспортного коридора между странами Азии, европейскими странами и восточным побережьем Америки создается не только основа несырьевой экономики, но и укрепляется целостность страны.

Наивно полагать, что задачи такого содержания и таких масштабов можно выполнить с помощью «рыночных механизмов» без вмешательства государства. Вместе с тем, создание транспортных коридоров не может и не должно проходить без участия частного капитала.

При этом привлечение частных инвестиций для создания транзитных транспортных коридоров должно основываться как на внедрении уже созданных в стране механизмов (федеральный закон «О концессионных соглашениях»), так и на разработке новых правовых схем с учетом опыта стран, развивающих транзитное сообщение. Отметим, что по расчетам А. Миграняна и Г. Томчина, срок полной окупаемости бюджетных и частных инвестиций при реализации проекта транспортного коридора Запад-Восток не превысит семи лет.

Количество показов: 2656

(Нет голосов)